Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e assistito dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici
in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato, nei confronti
della Regione Liguria, in persona del suo Presidente per la
declaratoria della illegittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, 3,
commi 2, 3 e 4 della legge regionale 28 aprile 2009, n. 12, recante:
«Disposizioni relative all'assunzione di personale del servizio
sanitario regionale e di personale della ricerca in servizio presso
gli Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico e le Aziende
e Enti del Servizio Sanitario Regionale» (B.U.R. n. 7 del 29 aprile
2009).
F a t t o e d i r i t t o
La legge regionale n. 12 del 28 aprile 2009 recante «Disposizioni
relative all'assunzione di personale del servizio sanitario regionale
e di personale della ricerca in servizio presso gli Istituti di
Ricovero e Cura a Carattere Scientifico e le Aziende e Enti del
Servizio Sanitario Regionale» contiene disposizioni che contrastano
con la Costituzione e eccedono dalla competenza concorrente
attribuita alla Regione in materia della salute e di coordinamento
della finanza pubblica (art. 117, comma 3 Cost.) ponendosi in
contrasto con il principio di leale collaborazione tra Stato e
Regione (art. 117 e 118 Cost.).
Inoltre, poiche' i maggiori costi previsti dalle disposizioni
regionali sono privi di copertura finanziaria, le medesime norme
violano l'art. 81 Cost., a mente del quale ogni legge che imponga
nuovi o maggiori oneri finanziari deve anche indicarne la relativa
copertura.
E' necessario premettere, per ragioni di linearita' espositiva,
che il 6 marzo 2007 la Regione Liguria stipulo' un accordo con i
Ministri della salute e dell'economia e delle finanze, comprensivo
del Piano di rientro dal disavanzo sanitario, al fine di sanare una
situazione di disavanzi nel settore sanitario particolarmente gravi,
tali da compromettere l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza.
Il predetto Piano individua gli interventi necessari per il
perseguimento dell'equilibrio economico nel rispetto, appunto, dei
livelli essenziali di assistenza, ai sensi dell'art. 1, comma 180,
della legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria 2005).
Ora gli articoli 1, 2 e 3, commi 3 e 4 della legge all'esame
prevedono stabilizzazioni di personale precario (art. 1 e 2) e nuove
assunzioni (art. 3, commi 3 e 4) presso gli IRCCS - Istituti di
Ricovero e Cura a carattere Scientifico - e le Aziende ed Enti del
Servizio Sanitario Regionale, senza individuare la relativa copertura
finanziaria; in tal modo essi, per un verso, prevedono specifici
interventi in materia di organizzazione sanitaria che esulano pero'
dal novero degli interventi ricompresi nel menzionato Piano di
rientro dai disavanzi nel settore sanitario, e per altro verso
comportano impegni di spesa che non sono in linea con gli obiettivi
di rientro dal disavanzo derivanti dall'Accordo contenente il Piano.
Cosi' disponendo, tali articoli contravvengono a specifici
vincoli contenuti nel suddetto Piano di rientro e nel relativo
Accordo, che sono volti alla tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni nei campi della prevenzione e della assistenza
territoriale e ospedaliera (art. 1, comma 3, lettera a)
dell'Accordo), e sono strumentali, anche attraverso l'individuazione
di provvedimenti di razionalizzazione della spesa riguardante il
personale del servizio sanitario assunto a tempo indeterminato,
determinato e con modalita' di lavoro flessibile (come previsto
dall'art. 1, comma 3, lettera b) e iv.), nonche' art. 3, comma 6,
dell'Accordo), al conseguimento dell'equilibrio economico del sistema
sanitario, al fine di non mettere in pericolo l'unita' economica
della Repubblica (art. 1, lettera b) dell'Accordo).
Essi violano pertanto la competenza esclusiva della Stato in
materia di tutela dei livelli essenziali delle prestazioni e i
principi fondamentali in materia di tutela della salute che trovano
espressione negli interventi specificamente individuati dal Piano, e
contrastano con il principio di coordinamento della finanza pubblica
espresso nell'art. 1, comma 796, lettera b) della legge n. 296/2006,
che definisce espressamente vincolanti per le Regioni che li abbiano
sottoscritti «gli interventi individuati dai programmi operativi di
riorganizzazione, qualificazione e potenziamento del servizio
sanitario regionale, necessari per il perseguimento dell'equilibrio
economico, oggetto degli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311».
Gli articoli all'esame violano, di conseguenza, l'art. 117,
secondo comma, lett. m), Cost., ed eccedono dalla competenza
concorrente attribuita alla Regione in materia di tutela della salute
e di coordinamento della finanza pubblica, ponendosi in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, Cost.
Inoltre, la circostanza che la Regione abbia disatteso l'accordo
stipulato con il Governo per il rientro della spesa sanitaria, si
pone in contrasto con il principio di leale collaborazione di cui
agli art. 117 e 118 Cost.
Come si e' sopra evidenziato, inoltre, i maggiori costi previsti
dalle disposizioni regionali sono privi di copertura finanziaria,
sicche' le previsioni impugnate si pongono in contrasto con l'art. 81
Cost., secondo il quale ogni legge che imponga nuovi o maggiori oneri
finanziari deve indicarne la relativa copertura.
Dall'esame dei singoli articoli della legge regionale 28 aprile
2009, n. 12, emergono i seguenti profili di illegittimita'
costituzionale.
1. - L'articolo 1 prevede che «il personale dedicato alla ricerca
in attivita' presso gli Istituti di Ricovero e Cura a Carattere
Scientifico (IRCCS) e le Aziende ed Enti del Servizio Sanitario
Regionale e' assimilabile a quello dedicato all'assistenza sanitaria,
sulla base di tabelle di equiparazione stabilite con deliberazione
della Giunta regionale».
Tale articolo, formulato in maniera generica e poco chiara,
eccede dalle competenze regionali. Infatti, se con le parole
«personale dedicato alla ricerca» si intende fare riferimento al
personale dipendente del servizio sanitario, esso contrasta con la
legislazione nazionale (decreto legislativo n. 502/1992 e successive
modificazioni e decreto legislativo n. 288/2003) nonche' con la
disciplina contrattuale vigente per il comparto degli enti del SSN, i
quali regolamentano l'inquadramento giuridico ed economico del
personale in maniera uniforme, senza operare alcuna distinzione tra
personale addetto all'assistenza e personale addetto alla ricerca, e
senza contemplare una disciplina specifica per il personale «dedicato
alla ricerca».
La norma regionale in esame non trova alcuna giustificazione e si
pone in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost., il
quale riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento
civile e quindi i rapporti di diritto privato regolabili dal codice
civile.
Se poi la categoria presa in esame e' quella di un personale
assunto con forme di rapporto flessibile o «a progetto» (fattispecie
prevista dall'art. 15-octies del decreto legislativo n. 502 del 1992
e dall'art. 11, comma 2 del decreto legislativo n. 288 del 2003), la
previsione regionale e' incostituzionale, in quanto opera un
inquadramento e una stabilizzazione di personale precario violando i
principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della
pubblica amministrazione, nonche' il principio del pubblico concorso,
di cui agli art. 3, 51 e 97 Cost. In particolare, con specifico
riferimento al principio del pubblico concorso, la Corte
costituzionale ha recentemente ribadito (sent. n. 81/2006) che «il
principio del pubblico concorso costituisce la regola per l'accesso
all'impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, da
rispettare allo scopo di assicurare la loro imparzialita' ed
efficienza. Tale principio si e' consolidato nel senso che le
eventuali deroghe possano essere giustificate solo da peculiari e
straordinarie ragioni di interesse pubblico» (si vedano in argomento
anche le sentenze n. 159 del 2005, n. 205 e n. 34 del 2004).
Nella medesima pronuncia la Corte ha altresi' escluso che tali
peculiari e straordinarie ragioni di interesse pubblico possano
essere ravvisate nella personale aspettativa degli aspiranti, pur
gia' legati da rapporto d'impiego con la pubblica amministrazione.
2. - L'articolo 2, che sostituisce l'art. 5, comma 1, della l.r.
n. 14/2007 (gia' sostituito dall'art. 12, comma 1, della l.r. n.
10/2008 e ulteriormente modificato dall'alt 4 della l.r. n. 20/2008),
prevede la stabilizzazione del personale non dirigente degli enti del
servizio sanitario regionale assunto con contratto a tempo
determinato o utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa e con altre tipologie di lavoro flessibile.
L'incostituzionalita' della previsione e' ravvisabile sotto vari
profili:
disponendo la stabilizzazione, secondo le modalita' previste
al comma 3 dell'art. 5 della citata legge n. 14 del 2007, del
personale utilizzato con rapporto di collaborazione coordinata e
continuativa e con altre tipologie di lavoro flessibile senza il
preventivo espletamento di prove selettive essa contrasta con il
principio contenuto nell'art. 1, commi 558 e 519, della legge n. 296
del 2006 secondo il quale «alle iniziative di stabilizzazione del
personale assunto a tempo determinato mediante procedure diverse
quelle di natura concorsuale, o previste da norme di legge, si
provvede previo espletamento di prove selettive»;
prevedendo la stabilizzazione di personale «assunto con
tipologie contrattuali di lavoro flessibile» la norma regionale si
pone in contrasto con l'art. 3, comma 96, della legge n. 244/2007,
che esclude tale tipo di stabilizzazione, demandando ad un futuro
d.P.C.m. (non ancora emanato) l'individuazione delle tipologie di
lavoro flessibili, i relativi requisiti, nonche' le modalita' di
valutazione da applicare nelle prove selettive ai fini
dell'inserimento nei piani di stabilizzazione;
le procedure di stabilizzazione riguardano il triennio
2009-2011 anziche' il triennio 2008- 2010 (come previsto nelle
menzionate leggi finanziarie) e, ai fini del conseguimento
dell'anzianita' di servizio necessaria per accedere a tali procedure,
si differisce il termine (del 28 settembre 2007) stabilito dall'art.
90 della legge n. 244 del 2007 al 31 dicembre 2008.
Inoltre la norma consente l'accesso alle procedure di
stabilizzazione al personale in servizio al momento dell'entrata in
vigore della legge regionale e differisce in tal modo il termine del
1 ° gennaio 2008 fissato dalla medesima norma finanziaria statale.
Cosi' disponendo, la norma regionale amplia illegittimamente il
novero dei possibili destinatari delle procedure di stabilizzazione,
ponendosi in contrasto, per gli aspetti descritti, con i principi
generali di coordinamento della finanza pubblica contenuti negli
articoli delle leggi finanziarie dello Stato 2007 (legge finanziaria
n. 296/07) e 2008 (legge finanziaria n. 244/2007) sopra indicate, in
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
La disposizione in esame, poi, nella parte in cui consente la
possibilita' di un trattamento differenziato rispetto al personale
precario di altre amministrazioni pubbliche, si pone in contrasto con
i principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della
pubblica amministrazione, nonche' con il principio del pubblico
concorso, di cui agli art. 3, 51 e 97 Cost.
In particolare con specifico riferimento alla materia del
pubblico concorso i principi generali enunciati dalla Consulta (e
illustrati al punto sub 1) conducono a ritenere che le misure
relative alla stabilizzazione del personale precario contenute nelle
leggi finanziarie statali debbano considerarsi eccezionali e, in
quanto tali, non suscettibili di interpretazione estensiva o
analogica che consenta una loro applicazione a fattispecie dalle
stesse leggi non contemplate.
3. - L'articolo 3, comma 2, prevede che gli IRCCS di diritto
privato (di cui all'art. 12, comma 1, del decreto legislativo n.
288/2003) nell'assumere il personale, al fine del perseguimento delle
loro attivita' di ricerca, devono utilizzare la «pubblica selezione».
Cosi' disponendo la norma regionale stabilisce regole di natura
pubblicistica per un ente privato e contrasta con il principio
costituzionalmente garantito, richiamato dallo stesso art. 12 del
decreto legislativo n. 288/2003, «dell'autonomia
giuridico-amministrativa degli IRCCS di diritto privato», in
violazione dell'art. 33 Cost.
Inoltre la norma regionale incide su rapporti di diritto privato
in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l).
4. - L'articolo 3, comma 3, prevede l'equiparazione, ai soli fini
della valutazione dei titoli, del servizio prestato nell'ambito dei
programmi di ricerca o quale collaboratore coordinato e continuativo
presso gli IRCCS a quello prestato a tempo determinato o di ruolo.
La disposizione, ove riferita alla valutazione dei titoli
nell'ambito di procedure concorsuali degli IRCCS pubblici, derogando
alla disciplina generale in materia concorsuale recata dal d.P.R. n.
483/1997 e dal d.P.R. n. 220/2001, emanati in attuazione dell'art. 18
del decreto legislativo n. 502/1992 e successive modificazioni,
determina un trattamento di miglior favore rispetto al restante
personale del servizio sanitario nazionale operante nelle altre
Regioni, con conseguente violazione dei principi di ragionevolezza,
imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione,
nonche' del principio del pubblico concorso, di cui agli art. 3, 51 e
97 Cost.
5. - L'articolo 3, comma 4, estendendo «le precedenti
disposizioni» anche al personale che svolge attivita' di ricerca
presso le aziende e gli altri enti sanitari della Regione, per un
verso incorre nelle medesime violazioni rilevate al punto 4) in
riferimento al comma 3, per altro verso comporta l'applicazione alle
aziende sanitarie delle disposizioni concernenti la possibilita' di
procedere ad assunzioni di personale anche a tempo indeterminato, che
il comma 1 dello stesso art. 3 circoscrive agli IRCCS di diritto
privato. La norma regionale in esame contrasta, quindi, con
l'obiettivo di contenimento della spesa riguardante il personale
previsto dall'art. 1, comma 565, della legge n. 296/2006, che si
configura quale norma di coordinamento di finanza pubblica, e viola
pertanto l'art. 117, terzo comma, Cost.